在國家頂層設計和行業、企業的底層配套均缺位的情況下，中石油迎合“混合所有制改革”的管網資產出售之舉，很可能擱淺或進行重大方案調整。
中國石油天然氣股份有限公司(下稱中國石油)成立并100％出售東部管道公司的計劃有兩種結局，或因高層不同意見而擱淺，或進行重大調整。
該消息來自接近決策層和中石油集團的部分人士。
今年5月12日，中國石油公告稱，將以西氣東輸管道分公司管理的與西氣東輸一線、二線相關的資產及負債，及管道建設項目經理部核算的與西氣東輸二線相關的資產及負債，出資設立“東部管道公司”，并將通過產權交易所公開轉讓所持東部管道公司的全部股權。
5月21日，國家發改委首批推出基礎設施等領域鼓勵社會資本參與的80個項目，中國石油所屬的西氣東輸三線中段工程入選。發改委表示，“鼓勵和吸引社會資本特別是民間投資以合資、獨資、特許經營等方式參與建設及營運。”
畢馬威華振會計師事務所以2013年12月31日為基準日對擬出資資產進行了審計，總資產為人民幣816.7276億元，總負債人民幣526.7212億元，凈資產人民幣290.0064億元。北京中企華資產評估有限責任公司依據重置成本法，對擬出資資產進行了評估。評估后的總資產為916.26億元，總負債526.72億元，凈資產389.54億元。
公告顯示，東部管道公司擬在上海市浦東新區注冊成立，注冊資本擬為人民幣100億元。在其成立后，中國石油擬通過產權交易所轉讓所持該公司100％的股權(標的股權)。
管道類資產多屬優良資產，具備穩定盈利能力。中國石油對其的出售，或能大大改善中石油的財務狀況。
早在2013年6月，中國石油即以西部管道公司50％股權作為出資，與泰康資產和國聯基金合資成立中石油管道聯合有限公司，相當于出讓了半數股權。
部分業界人士一直稱，難以理解中國石油這一連串股權出售背后的政商邏輯，并質疑此次出售能否實現。
這一交易實現的前提有二：首先，油氣管網產權（所有權、使用權、收益權、轉讓權等）能夠向民營資本自由流轉；其次，東部管道公司的接盤者能夠作為獨立的市場主體，在上游獲得中國石油氣源無歧視的接入，下游也能順利輸入省管網公司或地方燃氣公司管道。
在當前石油行業的體制下，上述兩點顯然難以實現：第一點需要在政企關系層面解決，第二點需要在行業層面解決民營企業的公平準入問題。
因此，東部管道公司100％出售的模式，被認為“存在巨大隱患”，既缺乏國家頂層設計的支持，也缺乏行業和公司層面的底層配套。早在中國石油發布該公告的5月間，就有內部人士指出這一計劃注定要成為“烏龍球”，難以落實。
有接近決策層的研究人士指出，中國石油在混合所有制改革中，出售管網的行為并未與自上而下的行業改革相配套。企業層面的所謂改革舉動，既混淆了制度安排主體，也不易形成系統性設計，致使變革結果難測。
諸多業內人士對《財經》記者表示，此次東部管道公司的資產出售，或將調整為去年的西部管道公司模式，即由類似泰康資產這樣的指定公司來接盤。
頂層設計缺失
當前，中國石油等石油央企，存在著“國有控股”與“行業控制”相重疊、混合的現象。兩者的矛盾，在油氣管網領域表現得尤其突出。
行業控制，目的是要使自然壟斷的服務行業，能以合理的固定收益提供優質服務；而當前的國資改革目標，卻是要落實現代企業產權制度，實現產權（所有權、使用權、收益權、轉讓權等）的自由流轉，這樣才能提高企業效益。
油氣管網具有自然壟斷屬性，是不適宜重復建設的準公共服務業務，一直由國家發改委制定一個“不高”的管輸費作為運營收益，處于政府嚴格管控之下；同時，管道輸送是最先進的油氣運輸方式，其運輸能力大、成本低、效率高、損耗小、安全性強、管理方便、計量交接簡便，因此也是關系國家能源安全的重要戰略性資產。
盡管管道資產能帶來穩定收益，但中國石油將管道運營收益與天然氣銷售收益合并計算后，因天然氣價格管制顯得整體收益不佳。據中國石油2013年報數據，公司盈利能力最強的上游勘探開采板塊營業利潤為1896億元，而天然氣與管道板塊營業利潤僅為288億元。
從此角度看，中國石油確有動力將大部分管網產權轉移給社會資本，用獲得的資金重點投資盈利能力更強的上游板塊。但難題在于，目前針對此種資產，國家尚無如何轉移產權的頂層設計，以及配套的行業管制方法。
中石油集團資源管理局前局長查全衡指出，俄羅斯在私有化改革時，曾分拆俄羅斯國家石油公司（下稱俄油），但保留了俄羅斯天然氣公司（下稱俄氣）及幾乎全部天然氣管網。結果俄油產量動蕩不止，而俄氣產量基本保持穩定。
“當時如果俄羅斯把管網拿出來，小公司可能都可以平等地進去，從而成功實現拆分，但卻可能由此缺少了進一步修建更多管線的動力和可能，所以俄羅斯當時沒有讓拆分。”查全衡說。
一些行業人士指出，在頂層設計缺位下，大力推進自然壟斷性質的準公共服務資產私有化，反有可能形成寡頭壟斷，從而降低社會福利，違背改革初衷。
卓創資訊數據顯示，截至2013年底，全國天然氣管線總長度42.08萬公里，其中長輸管線6.23萬公里。其中，陸上約85％的長輸管道由中國石油建設和運營管理。中國石油2013年報顯示，公司國內油氣管道總長度約為7.1萬公里，其中天然氣管道長度約為4.39萬公里，原油管道長度約為1.76萬公里，成品油管道長度約為0.95萬公里。
十八屆三中全會曾指出，“準確界定不同國有企業功能，國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化。進一步破除各種形式的行政壟斷。”
今年“兩會”期間，中石油集團董事長周吉平曾透露，中石油共搭建了六個合作平臺，準備采用產品分成的模式全面引入民資，積極推進混合所有制。這六大平臺分別包括：未動用儲量、非常規、油氣、管道、煉化(地方和海外)和金融板塊。
彼時業界認為，這或將成為中石油新一輪改革的重要方向，國資重鎮的石油行業，儼然成為混合所有制改革的排頭兵。但今年7月，國資委醞釀已久的國資改革方案出爐，首批六家改革試點央企并不包括中石油集團，甚至對于外界期望值頗高的壟斷行業，如能源、通訊等，均無涉及。
直到今天，中石油內部人士也未聽到主管部門對管網改革有任何審議論證出臺。
有業內人士稱，石油行業因其復雜性和重要性，而未被劃入首批改革范圍。針對油氣管道這一規模龐大、情況復雜、戰略性強的特殊資產，中國決策層并未提出有針對性的改革思路、發展路徑及一系列相應制度安排。
中石油在此時出售管網的改革措施，在時機和方法上均不適合——既混淆了制度安排主體，也不易形成系統性設計，致使變革結果難測。
“中石油管網混合所有制改革的冒進和反復，說明整個石油領域的決策體系陷入混亂。”一位國有石油公司高級研究人員對《財經》記者稱。
在混合所有制改革上占得先機的中石化集團，曾宣布將整個下游銷售板塊全部向社會資本開放，但目前也僅僅從加油站的“易捷便利店”改起，并未絲毫觸及核心的油氣業務。
國資改革專家程偉認為，油氣管網的投資和運營是兩碼事，資產的所有權和運營權可以分開，但前提是政府要制定嚴格的行業標準，要能選出專業運營商來運營。“政府如果真的想推動石油央企的混合所有制改革，當務之急是破除壟斷，引入真正獨立的市場主體，并使產權自由流轉。這些都需要來自國家層面的、自上而下的頂層設計。”
配套機制不足
除了缺乏頂層設計，石油企業的底層配套機制亦顯不足。
同樣以西氣東輸工程為例。早在該工程上馬之前，中石油集團即嘗試大規模引入外資。2002年7月，由殼牌、埃克森美孚和俄氣組成的國際投資集團，和中石油簽訂了《西氣東輸工程合營框架協議》。但最后，雙方長達四年的談判，仍以外資集體退出而收場。
業內人士普遍認為，這是因為中國油氣行業缺乏上游開發和下游銷售領域的配套措施，導致合營協議無法落地。
業界對此的反思是：沒有對整個石油行業的科學管制，談任何一個環節的混合所有制改革都為時尚早，也難有成效。具體到管網環節，建立管網經營準入監管制度、完善與上下游的協調銜接，是推進股權多元化改革的前提。
中國石油公告稱，將出售東部管道公司100％的資產，則接盤的社會資本將既擁有所有權又有運營權。由此帶來的問題在于，接盤者能否作為獨立的市場主體，在上游獲得中石油氣源無歧視的接入，下游又能否順利輸入省管網公司或地方燃氣公司管道。
高層其實已經意識到這一問題。2013年初的《能源發展“十二五”規劃》提出，“穩步推進天然氣管網獨立運營和公平開放，保障各種氣源無歧視接入和統一輸送”，作為遠期目標；今年2月的《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》也提出，“油氣管網設施運營企業同時經營油氣生產、銷售等其他業務的，應當逐步建立健全財務制度，對油氣管網設施運營業務實行獨立核算。”
但這些政策，均停留在口頭上，由于全行業的市場機制配套改革未獲推動而難以落實。中海油能源研究院首席研究員陳衛東認為，只有上游的寡頭壟斷打破，中游管網才可能形成市場化的議價談判能力。如果上游油氣資源始終不放開，邊緣性承包區塊無法陽光化，油品進口也不放開，則必然導致資源的準入不平等，“即使社會資本順利接掌管網運營，也無法真正擁有控制權”。
中國石油大學油氣產業發展研究中心主任董秀成表示，天然氣管道重組，須根據行業本身產業鏈優化的理論與實務酌情推進。政府應逐步完善對天然氣管道公司的規制與監管，包括：確保管輸服務向天然氣上下游不同的企業公平開放；制定管輸服務質量標準；限定合理的管輸價格；禁止內幕交易等等。
接近決策層的研究人士告訴《財經》記者，中石油是個上下游一體化、全產業鏈的垂直企業，“其特點就決定了無法分出一部分管道來做試點”。因為價值鏈當中的價值分配在不同環節各不相同，其分配權完全由中石油掌控。
該研究人士稱，擬成立的東部管道公司放在中石油“體內”，貌似是優質核心資產，但對其他企業尤其民企而言，則不具有投資價值，原因在于“成本完全不透明，盈利空間也就不明朗”。
“僅把產業鏈中的一截拿出來沒有意義，就像一個脫離了土壤的盆景，沒法存活并發展。”目前的管輸費，僅是政府部門根據“成本定價”。但是，真正的管輸成本并不透明，必然存在企業內部交叉補貼現象。
上述幾位專業人士均認為，改革要先解決的，應是讓分離出來的管道公司財務上獨立核算，成為獨立市場主體。同時，要讓管道公司成為單純的“高速公路”，僅僅負責運輸業務，而禁止其從事類似電網企業的“統購統銷”。
程偉指出，股權多元化后，即便社會資本并不控制運營，但社會股東和國有股東之間存在的利益矛盾也亟須調節。民營或外資追求的是投資回報，他們有通過價格機制迅速回收成本實現贏利的愿望；但對國有投資者而言，因受制于政府的委托責任，以保障社會福利和經濟安全為首要任務，必然與其他共同投資者產生利益沖突。
中國石油行業曾有過數次較大規模的市場化改革，企業股權也實行過多元化。前有三大公司的陸續上市，后有“入世”承諾和“非公經濟36條”。然而，由于缺乏頂層設計和底層市場機制改革的配套，鐵板一塊的行業準入未有絲毫松動，社會資本尤其民營資本的地位反而日趨邊緣化。
三種改革方案
目前，針對油氣管網改革，業界人士的建議主要集中于三種模式。
動作最大的模式，是完全分拆管網，成立“國家管道公司”。該模式需依靠行政手段，將所有國家石油公司掌控的長輸油氣管道資產分拆，重組成一家或幾家國家管道公司，以“看得見的手”推進管網市場化改革。
模式二，是通過混合所有制的方式，進行資本層面增量改革，所有管道必須向社會資本開放，最終完成管道體系的市場化改革。
第三種是獨立系統運營商（independent system operator,ISO）模式，即所有者不運營、運營者無產權。該模式允許國家石油公司作為資產主體，保留管網資產的所有權、控股權或少數股東權益，但需要實現管網資產產權和運營管理的分離，國家石油公司不得以任何形式參與管網資產的投資決策和日常商業決策。
后兩種模式的區別是，作為資產主體的國家石油公司在管網向第三方開放后，是否仍擁有運營權。油氣產業發達的西方國家，更多采用的是第三種模式。
其中，管網市場化程度最高的英國，同樣依靠政府對管網基礎設施進行大規模投資。國家使用壟斷力量扶持天然氣行業的發展，待其進入成熟期后，才對國有公司實行私有化，逐步放開市場，引入第三方供應者。
英國的做法，符合目前部分業界人士的改革思路。中石油一位管道專家認為，國內天然氣管網的發展現在遠未成熟，此階段應先實行混合所有制，待“十三五”期間逐漸建成中俄天然氣管道，西氣東輸四線、五線以及中石化的新粵浙管線后，中國管網即可初步成形。屆時，著手放開管網準入才是最佳時機。
中國油氣管網改革，還缺少頂層設計中的監管改革和底層設計中的上下游配套改革。在此方面，英國經驗亦可參考。英國在放開管網第三方準入后，通過在非自然壟斷的上游領域引入競爭，在長輸和配氣領域實施以第三方準入為核心的監管政策，建立了公平競爭的天然氣市場。
目前，中國尚無專門的管道監管機構。雖然《石油天然氣管道保護法》第四條規定：“國務院能源主管部門依照本法規定主管全國管道保護工作，負責組織編制并實施全國管道發展規劃，統籌協調全國管道發展規劃與其他專項規劃的銜接，協調跨省、自治區、直轄市管道保護的重大問題。”但國家能源局麾下的油氣司，并無管道監管職能（參見《財經》2014年第21期“追問中石油‘四年七爆’”）。
清華大學環境資源能源法學研究中心主任王明遠提出，中國應當依照美國模式，設立獨立的油氣管道監管機構。美國聯邦政府分設能源主管部門和監管機構。能源主管部門主要負責能源發展和安全的大政方針和相關政策的研究，而能源監管機構主要負責具體的監管政策的制定和執行。
陳衛東認為，綜合歐美各國的經驗來看，中國油氣管網混合所有制改革可以分步實施。同時，應當以監管執法作為促進改革的重要措施，督促階段性要求的真正落實。
（來源：財經網）
